Por Fernando "Nunão" De Martini | Poder Naval
Um preâmbulo necessário
A fase de construção do primeiro navio das fragatas classe “Tamandaré” está começando, então é uma boa hora de fazer um apanhado de informações disponíveis, até aqui, sobre o programa. Não somos muito adeptos, no Poder Naval, do chamado “nariz de cera” jornalístico: aquelas introduções e contextualizações antes de se chegar aos pontos principais de uma artigo. Mas, nesse caso, é preciso gastar uns três ou quatro parágrafos com algumas explicações, porque esta é uma matéria em que divulgaremos trechos de documentos oficiais (todos disponíveis e ostensivos). E aproveitamos para avisar, também, que o subtítulo tem tom de piada (afinal seria muita pretensão ter todas as respostas), mas a pesquisa dos dados para esta matéria foi levada bem a sério.
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O Poder Naval já publicou dezenas de matérias sobre o programa da classe “Tamandaré”, ao longo dos últimos anos, e muitos temas já abordados e questões respondidas reaparecem em comentários dos leitores, o que é natural. Dados e informações ficam esparsas pelas matérias conforme o tempo passa, e mesmo temas já negociados num momento, entre as partes no programa, podem ser modificados em contratos. Ou informações discutidas numa época, referente a uma fase do programa, podem ter sido modificadas numa fase seguinte. É hora de compilar algumas dessas informações, da maneira mais consolidada possível.
Como fazer isso? Um caminho é passar o pente-fino nas matérias já publicadas, separar as informações, cruzar dados, contextualizando cada processo em sua época. Mas trata-se de um processo muito trabalhoso e bastante sujeito a falhas, justamente pelo que foi mostrado no parágrafo anterior. Um caminho mais prático e útil neste momento é procurar fontes que já consolidem essas informações e que tenham, em sua produção, a obrigação de provar o que foi realizado. Estou falando de relatórios de gestão, como os que organizações governamentais precisam fazer ano a ano para prestar contas – no caso, principalmente ao TCU (Tribunal de Contas da União). E foi o que fez o Poder Naval: pesquisamos os relatórios de gestão dos últimos anos da Marinha do Brasil.
E o que encontramos? Muitas informações e prestações de contas sobre diversos programas, caso do Prosub, do programa nuclear etc, como se pode ver no índice de programas do relatório de 2021, mais abaixo. Entre esses principais programas, não está a classe “Tamandaré”, ainda que o programa e sua importância sejam mencionados brevemente em partes do relatório de 2020 e muito pouco no de 2021. Já no relatório de 2019, a classe “Tamandaré” é abordada com mais detalhes, porém os focos estão no histórico do processo de seleção e em alguns quadros de desembolso, enquanto que, no relatório de 2018, o processo de capitalização da Emgepron é mostrado com quadros de valores, mas sem muito conteúdo de justificativa para esse processo.
Mas por que não há tanto destaque ao programa nos últimos 2 anos, ao menos nos relatórios, nem muitos detalhes sobre os três temas (capitalização, ToT e compensação) que estamos abordando nesta matéria?
O motivo não está, logicamente, em qualquer desprestígio ao programa, afinal este consta entre os principais da Marinha em seu site e teve cerimônia importante recentemente. O motivo provável, no caso de um relatório de prestação de contas, é a sua própria vinculação: o programa da classe “Tamandaré” está a cargo da Emgepron, empresa pública (vinculada ao Ministério da Defesa por intermédio do Comando da Marinha) que foi capitalizada para realizar todo o processo de aquisição e que presta contas anualmente sobre o andamento do projeto. Não por acaso, a iniciativa de capitalizar a empresa é uma das questões que mais voltam entre as perguntas de leitores, que se preocupam com restrições orçamentárias em vários programas, potenciais atrasos que acarretem, entre outras ocorrências comuns em aquisições da área de Defesa.
Por isso pesquisamos os relatórios de gestão da Emgepron dos últimos anos para trazer dados sobre as ações e decisões, conforme foram consolidados ano a ano nas prestações de contas da empresa. E o que encontramos sobre o programa das fragatas classe “Tamandaré”, especialmente sobre o processo de capitalização, e os acordos de compensações e transferência de tecnologia (ToT), estão compilados abaixo. Os trechos (alguns deles longos) extraídos dos próprios relatórios estão em itálico.
Capitalização
Um pesadelo recorrente de programas de defesa é a quebra da continuidade por cortes ou bloqueios orçamentários. Muitas vezes a análise do orçamento executado ao final de um exercício esconde os problemas gerados por bloqueios ao longo do ano, ainda que as verbas tenham sido liberadas meses depois. Por esse motivo (além do fato de que uma parcela muito grande do orçamento de Defesa é consumida por salários e pagamentos de inativos, enquanto que a parte alocada a investimentos é relativamente pequena) muitos programas militares são viabilizados por financiamentos, geralmente externos.
É o caso do Prosub (Programa de Submarinos), por exemplo, que tem a maior parte de seus custos cobertos por financiamento em instituições bancárias do exterior. Por um lado, isso permite custear os grandes investimentos nesse programa, mas também acaba engolindo a maior parte do que a Marinha pode dispor, enquanto durarem as parcelas da dívida, para novos programas.
Com o antigo programa Prosuper de cinco fragatas da faixa de 6.000 toneladas engavetado na década passada (o qual também seria custeado por financiamento externo), uma solução encontrada foi priorizar a construção de corvetas derivadas da Barroso, que teriam deslocamento próximo a 2.700 toneladas, para recompor parte das baixas de escoltas da Marinha. Para evitar contingenciamentos que afetaram iniciativas anteriores como o da própria Barroso e, ao mesmo tempo, driblar limites do teto de gastos vigente à época, a solução foi colocar o programa a cargo da Emgepron e capitalizá-la. Esse processo começou a ser noticiado no Poder Naval em 2017 e começou a aparecer nos Relatórios de Gestão da Emgepron, entregues ao TCU, a partir da edição de 2018 (páginas 44 e 50):
“Em 11 de dezembro de 2017, com a assinatura do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) entre a Diretoria de Gestão de Programas da Marinha (DGePM) e a EMGEPRON iniciou-se, oficialmente, a participação da EMGEPRON no Programa de Recomposição do Núcleo do Poder Naval, estabelecendo um vínculo de cooperação mútua e prestação de apoio recíproco entre as partes, visando a aquisição, por construção de navios militares de superfície. No primeiro semestre de 2018 foi iniciado o aporte de recursos para a capitalização da empresa, de modo gradativo, estendendo-se durante o ano.”
Conforme já descrito em item próprio do presente relatório, a União, com o objetivo de revitalização do Poder Naval para construção de Navios Classe Tamandaré, integralizou na EMGEPRON, a título de Adiantamentos para Futuro Aumento de Capital (AFAC) o valor de R$ 2,546 bilhões, e mais R$ 100 milhões para aquisição de um Navio de Apoio Antártico (NApAnt), totalizando o montante financeiro de R$ 2,646 bilhões, recebidos pela empresa no exercício de 2018.
Um outro dado interessante em relação a essa capitalização consta logo da página 8 do relatório, sobre rendimentos desse capital:
Esses valores relevantes, recebidos como adiantamento para futuro aumento de Capital, foram os principais responsáveis pelo encerramento do exercício com o lucro mais elevado de R$ 46,5 Milhões, fruto dos rendimentos financeiros sobre o montante aplicado;
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| Tela de apresentação da então corveta classe Tamandaré, feita à época do início da capitalização da Emgepron |
Este foi o início do processo de capitalização, o qual levantou interesse do próprio TCU em analisar o processo (que foi aprovado, conforme informações de outros relatórios e que podem ser vistos, por leitores com gosto e competência em ciências contábeis, a partir do link já disponibilizado mais acima). No relatório do ano seguinte (2019), o processo de capitalização continuou a ser explicado, de forma mais extensa, trazendo uma série de justificativas para o mesmo. Seguem abaixo alguns trechos mais longos (entre as páginas 67 e 70 do relatório de 2019) que podem responder a várias perguntas recorrentes entre os leitores e, de quebra, gerar mais algumas:
A União, com objetivo de revitalização do Poder Naval, com a construção de 04 (quatro) Navios da Classe “Tamandaré”, integralizou na EMGEPRON, a título de Adiantamentos para Futuro Aumento de Capital (AFAC), o valor de R$ 9,5 bilhões, e mais R$ 750 milhões para aquisição de 1 (um) Navio de Apoio Antártico (NApAnt), totalizando o montante financeiro de R$ 10,250 bilhões, recebidos pela Empresa nos exercícios de 2018 e 2019.
Acerca do AFAC, seguem abaixo algumas considerações para o entendimento dos procedimentos adotados para sua concretização, conforme constatadas nas Demonstrações Auditadas anexas a este Relatório.
O Orçamento Geral da União (OGU), tanto na elaboração quanto na execução, é regulado por diversas regras fiscais, das quais, para o propósito da presente Nota, vale destacar a Regra de Ouro, a Meta de Resultado Primário e o Teto de Gastos. A fim de se adequar às regras constitucionais e infraconstitucionais estabelecidas, vis a vis a dinâmica da gestão orçamentário-financeira, o Governo Federal é, obrigatoriamente, compelido a promover ajustes, quer seja na execução do OGU, por meio de imposição de contingenciamentos, quer seja por ocasião do processo de elaboração orçamentária, mediante a atribuição de baixos referenciais monetários para a montagem das propostas orçamentárias dos Órgãos.
Entretanto, a implementação de tais medidas impacta, sobremaneira, os Projetos Estratégicos de Defesa, destinados à obtenção de meios militares, haja vista estes envolverem empreendimentos de elevado valor, alta complexidade tecnológica e duração plurianual.
O usual modelo de financiamento desses empreendimentos, diretamente por meio do Orçamento Fiscal, sofre as consequências das restrições orçamentário-financeiras e das necessárias medidas de ajuste eventualmente impostas, implicando o alongamento de prazos e aumento de custos dos Projetos de Defesa. Oportuno comentar que esses são caracterizados por empreendimentos concebidos na fronteira tecnológica e do conhecimento; portanto, o alongamento indesejável de prazos pode propiciar a entrega de produtos finais com tecnologia obsoleta, fora do prazo planejado e a um custo maior do que o estimado.
À guisa de exemplo sobre obtenção de navio-escolta por meio da tradicional alocação de recursos, via Orçamento Fiscal e diretamente ao Comando da Marinha, cumpre recordar o caso, negativamente emblemático, da condução do Projeto de construção da Corveta “Barroso”, em face da ausência de adequado fluxo de recursos, com estabilidade, regularidade e previsibilidade. A construção da Corveta “Barroso” teve início em 1994, no Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro, com previsão de término em cinco anos. No entanto, em função de restrições orçamentárias enfrentadas à época, o tempo decorrido para sua prontificação totalizou quatorze anos. Esse indesejável alongamento de prazo acarretou diversos transtornos técnicos e administrativos, bem como a oneração do Projeto, além de contribuir para a diminuição da disponibilidade operativa da Força Naval.
O TCU já se manifestou sobre os efeitos negativos ocasionados pela ausência de fluxo de recursos adequados na condução de projetos de Defesa.
Pode-se observar, na proposta de deliberação do Ministro-Relator do Acórdão n° 2.176/2010, especificamente sobre o Programa de Desenvolvimento de Submarinos
(PROSUB), a relevância dada ao tema:
“49. Certamente, refoge à competência de o TCU imiscuir-se na alocação de recursos orçamentários e financeiros e na definição de prioridades de gastos por parte do governo federal. Todavia, no caso específico do Prosub, não se pode perder de vista que eventuais contingenciamentos e atrasos no cumprimento de obrigações financeiras contratuais podem dar ensejo ao pagamento de vultosas multas e, ainda mais, podem comprometer todo o sucesso da iniciativa governamental em questão e, via de consequência, terminar acarretando ainda maiores prejuízos ao erário e a toda a sociedade brasileira.”
Uma forma usualmente utilizada para viabilizar grandes Projetos Estratégicos de Defesa é o emprego de Operações de Crédito Externas. Cabe, liminarmente, mencionar que o processo de autorização do financiamento para um Projeto de Defesa é bastante complexo e longo, envolvendo o custo do capital tomado, dentre outros critérios para sua avaliação.
Contudo, importa ressaltar que, à semelhança do que ocorre com Projetos diretamente suportados pelo OGU, por fontes de recursos do Tesouro Nacional ou de Fundos próprios, Projetos financiados por Operações de Crédito Externas padecem das mesmas dificuldades por ocasião do planejamento, programação e execução orçamentário-financeira. Sofrem, de forma similar, os impactos decorrentes da atribuição de baixos referenciais monetários para a elaboração da proposta orçamentária do Órgão.
Esse tipo de operação também sofre as consequências decorrentes da imposição de contingenciamentos, uma vez que a dotação orçamentária também se subordina à existência de limite de movimentação e empenho (LME) e de limite de pagamento (LP). Nesse sentido, verifica-se que o fato de existir um contrato de financiamento, via Operação de Crédito, não assegura a estabilidade, a regularidade e a previsibilidade na alocação de recursos aos Projetos de Defesa.
Este cenário restritivo induziu a Marinha do Brasil (MB) a buscar um Modelo de Negócio que, respeitadas as regras fiscais vigentes, pudesse oferecer alternativa inovadora para a adequada condução do PCT e, consequentemente, do Programa de Recomposição do Núcleo do Poder Naval (RPNP).
A despesa com o aumento de capital de Empresas Estatais não Dependentes constitui exceção à regra do Teto de Gastos, fato que permitiu potencializar o emprego da EMGEPRON no Modelo de Negócio concebido, conferindo à mesma protagonismo nesse imprescindível Programa voltado para a Defesa Nacional.
Observa-se, também, que o modelo pode conferir perenidade a novas obtenções de meios navais, uma vez que, ao longo do ciclo de vida das Fragatas Classe “Tamandaré” (FCT), o patrimônio da Empresa será preservado, permitindo o início de novos empreendimentos vocacionados para a continuidade da Recomposição do Núcleo do Poder Naval.
Percebe-se, no trecho acima, que os navios já eram então chamados de fragatas. O texto do relatório da Emgepron menciona, porém, tanto as siglas PCT (Programa classe Tamandaré) quanto NCT (Navios classe Tamandaré) e FCT (Fragatas classe Tamandaré), provavelmente porque no início de 2020, quando foi publicado o relatório de gestão de 2019, a nova classificação como fragatas ainda era recente. Seguem os últimos trechos selecionados da página 70 do referido relatório:
Ao final, reconhecidas todas as potencialidades oferecidas pelo Modelo, infere-se que a construção dos NCT garantirá fluxo perene de recursos, contribuindo para o fortalecimento da BID, na sua vertente militar naval. Vale ressaltar que o citado fortalecimento é um dos eixos estruturantes da Estratégia Nacional de Defesa (END).
Com a melhoria da situação fiscal observada neste último quadrimestre do exercício de 2019, em razão do ingresso de receitas extraordinárias decorrentes dos leilões de áreas situadas no pré-sal para exploração de petróleo e gás natural, o Poder Executivo resolveu completar, ainda nesse exercício, o processo de aumento de Capital da EMGEPRON, assegurando, antecipadamente, a integralidade dos recursos para a adequada condução do PCT. Vale lembrar que as despesas com o aumento da capitalização de Empresas Estatais não Dependentes não afetam o “Teto de Gastos”.
Adicionalmente, cumpre destacar que os recursos financeiros recebidos pela Empresa, decorrentes do processo de aumento de Capital, ficam segregados em sua contabilidade, de forma que aplicação ocorra, exclusivamente, para suportar as despesas com a obtenção dos NCT. Vale comentar, ainda, que os recursos disponíveis podem ser investidos em aplicações financeiras, gerando receita financeira de juros sobre o capital, aumentando os recursos disponíveis para o PCT, os quais serão necessários e fundamentais para a sustentabilidade financeira do programa.
ToTs e compensações
Para falar de ToT (Transferência de Tecnologia na sigla em inglês) e acordos de compensação, faz sentido voltar ao relatório de 2018, que resume os fatos anteriores à escolha da oferta vencedora (feita em março de 2019), para checar quais os itens pretendidos pela Marinha e que deveriam ser atendidos pelas propostas então concorrentes. Segue trecho da página 43:
No Programa está prevista a construção de até 4 (quatro) Navios Classe Tamandaré em estaleiro nacional, o desenvolvimento do Apoio Logístico Integrado (ALI) e a Participação da Indústria Nacional (PIN), estando desdobrado em três projetos distintos: Compensação Tecnológica, Industrial e Comercial – Offset, Conteúdo Local e Transferência de Tecnologia (ToT).
Em relação à ToT, está previsto que os dois grandes sistemas digitais operativos de bordo (CMS – Combat Management System e o IPMS – Integrated Platform Management System) serão desenvolvidos e integrados pela CONTRATADA, com a obrigatória participação de empresa(s) brasileira(s), preferencialmente Empresa(s) Estratégica(s) de Defesa (EED), com expertise em sistemas de comando e controle. Todo esse processo deverá garantir o envolvimento pleno da MB, a fim de lhe assegurar o total domínio do conhecimento gerado (desenvolvimento e integração), permitindo a independência nas manutenções e modernizações de hardware e software, durante o ciclo de vida dos Navios.
Ou seja, independentemente de concorrentes terem oferecido compensações bastante diversificadas (foram noticiadas à época da concorrência ofertas que incluíam reforma do AMRJ e até mesmo um cruzador inacabado) havia a sinalização de que o foco do programa, especialmente em transferência de tecnologia, estava na participação de empresas nacionais no desenvolvimento de sistemas de combate e de gerenciamento dos navios, assim como integração, além da participação da indústria nacional para que as futuras manutenções e modernizações pudessem ser feitas com independência.
O relatório de 2020 já traz mais detalhes sobre ToT e compensações, por ter sido produzido um ano após a escolha escolha da oferta vencedora, do consórcio Águas Azuis (em março de 2019) e no mesmo ano da assinatura do contrato (março 2020). Assim, já faz menção a sistemas específicos, na página 21. Também traz diversos outros detalhes nesta página e na seguinte, que incluem informações adicionais sobre a capitalização, tema já abordado, e como se dará a transferência dos navios da Emgepron à Marinha, assim como a continuidade da capitalização da empresa dentro desse processo de utilização das fragatas. Assim, vale a pena reproduzir diversos parágrafos, abaixo:
Em março de 2019, tiveram início as negociações entre a EMGEPRON e a SPE Águas Azuis envolvendo o Contrato Principal e o Acordo de Compensação do Programa. Neles está prevista a construção de quatro Fragatas Classe Tamandaré, em estaleiro nacional, com a Participação da Indústria Nacional (PIN), Transferência de Tecnologia (ToT), desenvolvimento da Gestão do Ciclo de Vida (GCV) e Apoio Logístico Integrado (ALI).
Em relação às atividades de ToT, está previsto o desenvolvimento, pela empresa brasileira Atech Negócios em Tecnologia S. A., do grupo Embraer, do Sistema de Gerenciamento de Combate, a partir do Combat Management System (CMS) da empresa alemã Atlas Elektronik, e do Sistema Integrado de Gerenciamento da Plataforma, a partir do Platform Integrated Management System (IPMS) da empresa canadense L3 Harris, com a capacitação da Marinha do Brasil, por meio dos dois primeiros projetos do Acordo de Compensação.
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| Principais armamentos e sistemas previstos para as fragatas classe Tamandaré, em ilustração divulgada após o consórcio Águas Azuis ter vencido a disputa. |
Os treinamentos e dispositivos de treinamento, necessários para a Marinha do Brasil operar e manter os navios, foram incluídos no terceiro projeto do Acordo de Compensação do PFCT. A entrega dos sobressalentes da dotação de base foi incluída no Contrato Principal.
Em 4 de março de 2020, após cerca de um ano de negociações, o Contrato entre a EMGEPRON e a SPE Águas Azuis foi assinado e, seis meses depois, em 4 de setembro de 2020, após terem sido cumpridas as condições de eficácia previstas, o Contrato entrou em execução, iniciando-se oficialmente o cronograma de 118 meses de atividades, que incluem o projeto, a construção e o comissionamento das 4 (quatro) Fragatas Classe Tamandaré.
A partir de 2025, quando ficará pronto o primeiro navio, as FCT serão entregues à Marinha do Brasil, que ficará responsável pela sua operação e manutenção, em conformidade com os planos de ALI (Apoio Logístico Integrado) e GCV (Gestão do Ciclo de Vida) estabelecidos no Programa. Os navios serão entregues prontos, com seus sistemas de armas e sensores integrados e testados, com o atendimento de todas as condições de navegabilidade, estanqueidade, estabilidade, operação, desempenho e segurança, incluindo os seus manuais, plantas, projetos, equipagens, ferramentas, equipamentos de teste, listas de sobressalentes e o MB LCM Solution, um sistema especialmente desenvolvido para gerenciar a GCV – Life Cycle Management (LCM) das FCT.
O Programa atualmente encontra-se na fase do Projeto Executivo, com previsão de encerrar-se no segundo semestre de 2022, onde basicamente são desenvolvidas atividades de Engenharia envolvendo a revisão dos requisitos dos sistemas e a elaboração e aprovação dos projetos básico e detalhado do navio. O início da construção do primeiro navio está previsto para ocorrer no segundo semestre de 2022, no thyssenkrupp Estaleiro Brasil Sul, em Itajaí – SC.
Ao término da construção de cada navio, a EMGEPRON e a União, representada pelo Comando da Marinha, devem celebrar, por meio de procedimento de afastamento de licitação, um Contrato de Instituição de Domínio Público por meio de uma Afetação de Bem Naval.
Adicionalmente, tendo em vista que houve uma capitalização da EMGEPRON, anteriormente à obtenção dos meios navais, e que estes, ao serem prontificados, passarão a fazer parte do capital integralizado da Empresa, faz-se necessário que haja uma contrapartida financeira pela Marinha do Brasil à EMGEPRON, a ser calculada, correspondente ao valor da capitalização, pela utilização dos meios navais, até o seu desfazimento.
Sobre o contrato assinado em 4 de março de 2020 com a Sociedade de Propósito Específico (SPE) Águas Azuis Construção Naval SPE Ltda, visando a construção dos 4 navios da classe “Tamandaré”, o valor de 9,09 bilhões de reais é informado em quadro da página 60, juntamente com outros contratos importantes da Emgepron à época:
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Por fim, chegamos ao relatório da Emgepron sobre o ano de 2021, entregue ao TCU no início de 2022, e que de novidade em relação ao anterior traz um pequeno trecho sobre o cronograma mais recente, e que aparentemente vem sendo seguido, para a construção dos navios:
Após um período de mobilização da SPE e acompanhamento por parte da EMGEPRON neste intento, o início da construção da primeira Fragata está programado para o mês de setembro de 2022, com previsão de entrega em dezembro de 2025, seguida das três demais, respectivamente em fevereiro de 2027, em maio de 2028, culminando com a entrega da última, prevista para fevereiro de 2029.
